Муниципальная полиция в Украине - Муніципальна варта


Перейти к содержанию

история создания местных полицейских служб в Украине, законопроект о муниципальной страже, функции, задачи, основные силы, полномочия и иные особенности, вывод

Муниципальная полиция в Украине - Муніципальна варта

Муниципальная полиция в Украине - Муніципальна варта

Попытки создания в Украине муниципальной (местной) полиции предпринимались неоднократно, еще с 90-х годов прошлого века. Осуществлялись они преимущественно в крупных городах: Киеве, Днепропетровске и Харькове. Однако все подобные «эксперименты» изначально не имели перспективы развития, потому как за основу был взят шаблон, уже успевший отрицательно себя зарекомендовать.
Если кратко, суть его была в следующем: из состава территориального управления МВД выделялись подразделения по обеспечению общественного порядка, и их финансирование перекладывалось на местный бюджет. Но главное, что при этом подчиняться они продолжали в первую очередь МВД. Дело в том, что украинские власти практически полностью скопировали эту схему с той, что ранее уже применялась в России, хотя и тот момент уже успевшую доказать свою полную несостоятельность. Более подробно об этом можно прочесть здесь.

Примечание автора: несмотря на то, что на примере России и Украины данный формат уже успел доказать свою полную недееспособность, в 2015 году его вновь попытались применить в Казахстане при создании Местной полицейской службы. В феврале 2018 года в своей статье об этом эксперименте я сделал предположение о том, что закончится он неудачно, в феврале 2019 года мой прогноз полностью подтвердился.
Украина также не стала исключением. Введенный в 2004 году в законодательство термин «Местная милиция» (до 2015 года на территории Украины использовалось название - милиция, в 2015 году с вступлением в силу закона N 580-VIII переименована в полицию) в 2008 году был упразднен, и украинская милиция вновь стала единой правоохранительной службой с центральным подчинением МВД Украины.
Однако попытки создания местной полицейской службы на этом не прекратились, тем более, что статья 38 Закона «О местном самоуправлении в Украине» предоставляла местным властям право на создание подобных служб. Но есть нюанс: право у местных властей на создание собственных полицейских служб есть, а нормативного акта, который бы устанавливал порядок реализации этого права, до настоящего времени нет. Хотя инициативы о принятии таких документов были, одну из них, которая дошла до украинского парламента, я и предлагаю рассмотреть.
28 августа 2019 года из Верховной Рады Украины был отозван законопроект «О муниципальной страже». Данный документ должен был определять понятие, правовые и организационные основы деятельности подразделений муниципальной стражи, их основные задачи и функции, принципы деятельности и организации управления. Проект данного закона был направлен в украинский парламент еще в мае 2015 года, в июле того же года решение по нему было отложено, следующие четыре года он пролежал без движения и в августе 2019 года был отозван авторами.
Информации о том, что послужило причиной такой ситуации, в украинских СМИ я не нашел (если кто-то из читателей располагает такой информацией - напишите). Однако учитывая тот факт, что законопроект практически сразу положили «под сукно», и в течение четырех лет он не рассматривался и не корректировался, могу предположить, что его авторы просто разочаровались в перспективах его рассмотрения и принятия (повторюсь - это лишь мое предположение).
Теперь непосредственно о законопроекте. Он небольшой, состоит из 6 разделов (глав) и 26 статей. В дополнении к закону им предусмотрено (ст. 8) наличие еще двух типовых документов: Дисциплинарного устава и Положения о муниципальной страже, которые утверждаются правительством Украины. Остальные вопросы деятельности регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, разумеется, в части, не противоречащей государственному законодательству Украины.
Закон регулирует большинство общих вопросов организации и деятельности территориальных органов муниципальной стражи. Сам термин «Муниципальная стража» закон трактует следующим образом (ч. 1, ст. 1): - «Муниципальная стража − это орган в системе местного самоуправления, который создается в порядке, определенном настоящим Законом, с целью обеспечения на территории, находящейся под юрисдикцией соответствующего совета, охраны общественного порядка, законности, прав, свобод и законных интересов граждан и содержится за счет средств соответствующего местного бюджета.». Формулировка кратко и емко отображает статус создаваемой службы, её цели, задачи и источники содержания. Схожие по содержанию определения содержатся в большинстве нормативных документов, регламентирующих деятельность подобных служб в странах Европы.
Исходя из содержания закона (ст. 12 и ч.1 ст. 19), организация и деятельность подразделения муниципальной стражи локализована в границах одного населенного пункта. Возможность заключения соглашений и создания межмуниципальных служб законом не предусмотрена.
Законопроект предусматривает форму одежды сотрудников муниципальной стражи единого для всей территории страны образца. Устанавливается порядок комплектования подразделений личным составом, требования к кандидатам, их дальнейшее обучение. Рассмотрим еще некоторые разделы данного законопроекта чуть более детально, по той же схеме, как рассматривали муниципальные (местные) полицейские службы других стран.

Функции и задачи
В качестве основных задач (ст. 2 закона) он определяет следующие:

(перевод дословный, выполнен с использованием сервиса ПРОМТ Онлайн)
- обеспечение охраны общественного порядка на территории юрисдикции соответствующего местного совета, во взаимодействии с органами внутренних дел;
- профилактика правонарушений;
- информирование органов и подразделений внутренних дел о совершенных или готовящихся преступлениях, местах концентрации преступных группировок;
- выполнение отдельных административных взысканий;
- охрана имущества, находящегося в коммунальной собственности;
- оказания отдельных видов правовой и социальной помощи гражданам, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям, осуществляющим свою деятельность на территории соответствующего городского совета и местного совета объединенной территориальной общины;
- содействие выполнению решений соответствующих советов, вошедших в муниципальную стражу, принятых в пределах их полномочий по вопросам:
1) контроля за соблюдением земельного и природоохранного законодательства, использованием и охраной земель, других природных ресурсов общегосударственного и местного значения;
2) благоустройства территории, контроля за соблюдением правил санитарии, чистотой улиц, парков, скверов и придомовых территорий;
3) охраны государственных символов, символов территориальной общины и памятников культуры города;
4) парковка автотранспорта;
5) охраны памятников истории и культуры, архитектуры и градостроительства, дворцово-парковых, парковых и усадебных комплексов, природных заповедников;
6) организации торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
7) спасения жизни людей, защиты их здоровья, сохранения материальных ценностей в случае стихийного бедствия, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, других чрезвычайных ситуаций;
8) обеспечение общественного порядка при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий;
9) принятие участия в пределах своих полномочий в обеспечении военного и чрезвычайного положения;
содействие органам внутренних дел, другим правоохранительным органам, государственным органам, которые обеспечивают неприкосновенность государственной границы и охрану суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне, в реализации ими своих полномочий.
2. Иные задачи могут быть возложены на муниципальную костер исключительно законом.

Сразу бросается в глаза самая первая задача, точнее вызывает вопросы её трактовка. Не знаю, так ли именно задумывали авторы законопроекта, либо просто неверно сконструировали норму, но фраза «Обеспечение охраны общественного порядка на территории юрисдикции соответствующего местного совета, во взаимодействии с органами внутренних дел;» с точки зрения буквального толкования права может быть понята в том числе и так, что создаваемая служба не получит возможности выполнять задачи по обеспечению охраны общественного порядка самостоятельно, а будет играть лишь вспомогательную роль в деятельности государственной полиции.
Также вызывает ряд вопросов пункт «оказания отдельных видов правовой и социальной помощи гражданам...», причем если с правовой помощью все ясно, то оказание социальной помощи вряд ли можно отнести к полицейским задачам.
Задачи под номерами 7 и 8 потребуют от сотрудников, их осуществляющих, весьма серьезной профессиональной подготовки, а от местных властей - серьезных затрат на приобретение сложного и дорогостоящего оборудования. Подобный функционал есть в муниципальных (местных) полицейских службах ряда стран (например, в Латвии), но это в основном относится странам, где аварийно-спасательные службы являются составной частью местной полиции.
Остальные задачи относятся к «типовым» для местных полицейских служб.

Основные силы
Учитывая возможную трактовку основной задачи, на которую я ранее обратил внимание, сложно предположить, какие именно это будут силы, как они будут задействованы, и что будут использовать для исполнения своих обязанностей. В пояснительной записке к законопроекту этот момент также не разъясняется.
Исходя из содержания законопроекта, в частности ст. 10, можно предположить, что основными силами станут все же патрульные подразделения. Помимо них, учитывая содержания частей 3, 5 и 6 статьи 14 и части 2 статьи 15 законопроекта, в составе муниципальной стражи будут дежурные части и подразделения по исполнению административного законодательства. Также, исходя из содержания части 1 статьи 18 законопроекта, в составе муниципальной стражи могут также быть как отдельные сотрудники, так и подразделения (в зависимости от численности), которые будут нести службу по обеспечению общественного порядка со служебными собаками, или в составе конных патрулей.

Правое положение и полномочия
Если исходить из содержания статей с 15 по 19 законопроекта, то в части полномочий сотрудники муниципальной стражи мало чем уступают сотрудникам национальной полиции Украины. Если кратко то, сотрудники муниципальной стражи имеют право:

(перевод дословный, выполнен с использованием сервиса ПРОМТ Онлайн)
1. Сотрудники муниципальной стражи для выполнения поставленных перед ними настоящим Законом задач имеют право:
1) требовать от граждан и должностных лиц исполнения решений соответствующего совета, принявшего решение о создании муниципальной стражи, и обеспечения реализации которых возлагается на муниципальную стражу;
2) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, в случаях, когда есть достаточные основания для подозрения их в совершении преступления или административного правонарушения или из других оснований, предусмотренных законом;
3) вызывать граждан, должностных и служебных лиц по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к полномочиям муниципальной стражи, и в связи с материалами, находящимися в ее производстве;
4) осуществлять административное задержание и доставлять в помещение муниципальной стражи лиц, совершивших административное правонарушение, для установления их личности и составления протокола, если его невозможно составить на месте совершения правонарушения, или для последующей передачи их территориальным органам внутренних дел Украины;
5) задерживать для неотложной доставки в территориальные органы внутренних дел Украины лиц, подозреваемых в совершении преступления;
6) проводить в соответствии с законом досмотр задержанных лиц, вещей, находящихся при них, и изымать предметы и вещи, запрещенные или ограниченные в обороте, а также документы с признаками подделки и документы и предметы, могущие быть вещественными доказательствами или использованы в ущерб их здоровью;
7) осуществлять обработку информации с ограниченным доступом в объеме, структуре и порядке, вытекающие из задач, возложенных на муниципальную стражу этим и другими законами;
8) сообщать с целью профилактического воздействия органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям, трудовым коллективам и общественности по месту проживания лица о факте совершения им административного правонарушения;
9) вносить соответствующим органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям, организациям, расположенным на территории юрисдикции соответствующего совета обязательные к рассмотрению представления о необходимости устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
10) временно ограничивать или запрещать при авариях, других чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни и здоровью людей, движение транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных путей;
11) участвовать совместно с работниками органов внутренних дел Украины, уполномоченным представителем юридического лица, физическим лицом-предпринимателем или его представителем в осмотре помещения, где находятся оружие, специальные средства индивидуальной защиты и активной обороны, боеприпасы, взрывчатые вещества и материалы, другие предметы, материалы и вещества, относительно хранения и использования которых установлены специальные правила, распространяется разрешительная система органов внутренних дел Украины, с целью проверки соблюдения правил обращения с ними и их использования;
12) участвовать совместно с работниками органов внутренних дел Украины в обзоре оружия, специальных средств индивидуальной защиты и активной обороны, боеприпасов, находящихся у граждан, других предметов, материалов и веществ, относительно хранения и использования которых установлены специальные правила, распространяется разрешительная система органов внутренних дел Украины, а также места их хранения;
13) в неотложных случаях безвозмездно пользоваться средствами связи, принадлежащими предприятиям, учреждениям и организациям, расположенным на территории юрисдикции соответствующего совета, а средствами связи, принадлежащими гражданам, - по их согласию;
14) пользоваться безвозмездно местными средствами массовой информации для оказания помощи гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям в связи с выполнением муниципальной стражей возложенных на нее задач;
15) требовать от граждан соблюдения правопорядка, прекращения административных правонарушений и преступлений, соблюдения режима государственной границы, в том числе на территориях, граничащих с государственной границей, где пограничную полосу не определено;
16) хранить, носить и применять специальные средства;
17) проводить кино-, фото - и звуко - фиксацию как вспомогательное средство предупреждения противоправных действий, или фиксирования события для получения доказательств и раскрытия преступлений;
2. Уполномоченные на то должностные лица муниципальной стражи имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать административные дела в соответствии с законом.

Объем полномочий вполне достаточен для полноценной местной полицейской службы. Хотя, по моему мнению, некоторые пункты здесь явно лишние. Я говорю о полномочиях указанных в пунктах 11,12 и 15: по моему мнению, это должно быть исключительной компетенцией соответствующих государственных служб, и органы местного самоуправления, к числу которых относится и муниципальная стража, не должны в эти процессы вмешиваться. Но повторюсь - это мое личное мнение.
Для исполнения своих обязанностей, защиты граждан и самих сотрудников (если имеется явная угроза их жизни и здоровью), а также пресечения сопротивления, сотрудники муниципальной стражи могут применять физическую силу, стоящее на вооружении оружие ограниченного поражения (травматическое), и специальные средства, такие как: резиновые палки, наручники, электрошокеры, слезоточивый газ.
При этом конкретный порядок применения оружия и специальных средств почему-то в законопроекте отсутствует, а часть 2 статьи 18 отсылает к тому, что такой порядок устанавливается правительством Украины. Этот момент можно отнести к главной недоработке законопроекта. Если рассмотреть подобные нормативные акты других стран, то вопрос применения сотрудниками полиции (не важно, государственной или местной) физической силы, оружия и специальных средств должен быть четко и однозначно регламентирован главным регулирующим документом - законом о данной полицейской службе, а не ссылаться на различные подзаконные акты. К слишком тяжким последствиям может привести такая размытость формулировок.

Вывод
на сегодняшний в ряде крупных городов Украины в составе органов местного самоуправления действуют службы с названием «Муніципальна варта», они имеют статус коммунальных учреждений. При их создании местные власти опираются на законы «О местном самоуправлении» и «Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы». Согласно этим нормативным актам, у органов местного самоуправления есть право создавать в составе местной администрации и за счет местного бюджета правоохранительные формирования. Лицензию на такую деятельность, которая регистрируется по документам как «охранная», выдает МВД. Каждое такое «Коммунальное учреждение» с полицейскими функциями действует на основании собственного устава, а по полномочиям представляет собой некий гибрид частного охранника и муниципального служащего.
Учитывая столь шаткий правовой статус этих организаций, их деятельность сложно назвать эффективной. Уже зафиксировано немало случаев, когда граждане и юридические лица оспаривали действия муниципальной стражи, и, зачастую, суды и прокуратура Украины признавали их действия противоправными.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что необходимость в государственном нормативном акте, определяющем статус местных полицейских служб и регулирующем их задачи, полномочия и другие вопросы деятельности, давно назрела. Законопроект «О муниципальной страже», который мы рассмотрели в данной статье, требует серьезной доработки. Возможно, это и является одной из причин его отзыва.
Но главный, по моему мнению, вопрос, на который должны ответить власти Украины, это то, в каком виде они хотят создавать местную полицейскую службу, и на какую эффективность от её деятельности они при этом рассчитывают. Если им нужна полноценная, эффективная местная правоохранительная служба, которая дополнит и усилит возможности национальной полиции (там, где их недостаточно), то предложенный в рассмотренном законопроекте шаблон для этого не подходит. Похожий формат применяется в службах муниципальной полиции Эстонии, Греции и Сербии и особой эффективности он не показал. Возможно, украинским законодателям следовало бы рассмотреть опыт Чехии или Латвии в данном вопросе.
В дополнение к сказанному хочу добавить, что рассмотренный в данной статье законопроект не является единственным. В июле 2014 года в Верховную Раду Украины вносился еще один законопроект «О муниципальной полиции», достаточно интересный документ, который я предлагаю более подробно рассмотреть в следующей статье.

опубликовано 04 октября 2019 года







Поделиться своим мнением, принять участие в обсуждениях или внести предложения,
вы так же можете в нашей группе




Знаете больше о службе муниципальной полиции Украины? Хотите рассказать?
присылайте свои статьи по адресу mail@municipal-police.ru
мы обязательно их опубликуем


Назад к содержанию | Назад к главному меню